نظام نظارت به طور موازی در کشورهای گوناگون رشد و تکامل یافته است. و برای بررسی تطبیقی این نظام می توان وجوهی مشترک میان ساختارهای نظارتی موجود در نظام های گوناگون حقوق اساسی یافت، ولی ویژگی های یا نقاط افتراقی در آن ساختارها وجود دارد که به دلیل تناسب با تاریخ و فرهنگ بومی کشور مربوط شکل گرفته است. این وجوه اشتراک و افتراق کمکی بسزا در حصول شناخت دقیق تر و عمیق تر از نظام نظارتی کشور می‌کند. در سده های پیش از قرون وسطی و با توسعه آزادی های ملت ها در واکنش به استبداد حاکمان وقت حکومت قالبی جدید یافت. بدین معنا که بنا به درخواست مردم در ابتدا تمرکز مطلق قدرت در دست حاکمان از میان رفت و با واگذاری قوه مقننه به مردم، قدرت حاکم به وسیله قوه قانونگذاری مجلس محدود شد، و در مراحل بعد قوه قضاییه نیز خود را از تمرکز قدرت رهانیدو به استقلال رسید. و با جدایی قوای حکومتی از یکدیگر آغاز شد. و در حقیقت این نظام که بیش از هر کس مدیون منتسکیو می‌باشد. «به خاطر تحصیل و حراست ازآزادی های فردی و سیاسی این فرضیه را ارائه نمود و در حقیقت پاسداری از آزادی، این اندیشه را به نظریه تفکیک قوا پیوند زد.»[۱۴]
آشنایی با آن ها، از یک سو، به ما کمک می‌کند از تجربه های تلخ و پرهزینه مطلع شویم و از دیگر سو، بدون صرف هزینه هایی گزاف و صرف وقت و انرژی فراوان از دستاوردهای جدید و سودمند ایشان آگاهی یابیم. که نتیجه ی مطالعه در این سطح چیزی غیر از دستیابی به شناختی دقیق تر و عمیق تر از نظام نظارت نیست.
«در شناخت نظری هدف آن پاسخ به پاره ای از پرسش های بنیادین درباره ی مفهوم، مبنا ، هدف، گستره و اصول نظارت است. بر اساس چنین پاسخ هایی است که می توان به نظریه ای موجّه از نظارت دست یافت.»[۱۵] این نظریّه، در حقیقت، تعیین کننده ی موضع و منظر سیاست گذاران و مجریان دولت نسبت به مقوله ی نظارت، جایگاه و کارکرد آن خواهد بود بدون طرح آن پرسش ها، به منظور فراهم آوردن زمینه‌های شکل گیری این نظریه، نمی توان گامی اساسی، خالی از تناقض و البته موجّه شدنی در فهم، اجرا و تفسیر نظام نظارتی برداشت؛ گامی که در حقیقت نقطه ی اوج و هدف اصلی از طرح و بررسی این موضوع است.
در نتیجه ی فهم کل گرایانه از نظام نظارتی، نیز کنکاش در مبانی نظری این نظام و مطالعه ی دیگر ساختارهای نظارتی است که درک کاستی های نظام نظارت در منظومه ی حقوق اساسی ایران آسان تر می شود. البته قابل انکار نیست که نظام مذکور عاری از هر گونه عیب یا نقص نمی باشد. می توان گفت اقدام به اصلاح نتیجه ی طبیعی و پیامد منطقی آسیب شناسی است. هر چند آسیب شناسیِ یک پدیدار یا مجموعه به خودی خود از ارزش معرفتی برخوردار است، ولی اکتفا به شناختِ صرف و رها کردن این معرفت در همان حد و نقطه، موجّه و منطقی به نظر نمی رسد. کمترین انتظاری که از آگاهی آسیب شناسانه می رود اصلاح پدیدار مورد مطالعه است. به این ترتیب، اصلاح به نوبه ی خود در دو تراز رفع کاستی ها و بهبود نظام نظارت متصور است.
صِرف وجود ادعّاهای گوناگون مبنی بر ناکارآمدی نظارت در ساختارهای کلان حقوقی و سیاسی کشور و این حقیقت که مقامات و نهادهای مختلف طرح هایی گوناگون برای حک واصلاحِ ساز و کارهای نظارتی پیش می نهند، به خودی خود نمایانگر وجود نقص در امر نظارت است. البتّه ، این مسئله باید بر اساس مطالعه و بررسی رد یا اثبات شود. بنابرین، هر گونه مطالعه و بررسی نظام نظارت دست کم باید به کشف و شناخت عیوب و نقایص آن نظام ختم شود. تلاش برای شناخت کل گرایانه ی نظام فعلی و هم نشینیِ این آگاهی با مبانی نظری و داده های تطبیقی ، به طور طبیعی، جنبه‌های گوناگون مفهوم و نهاد نظارت را بر محققّین و فعّالان ساختار سیاسی روشن می‌کند و افقی از وضع مطلوب را به روی ایشان به نمایش می‌گذارد.
گفتار سوم : اهمیت و جایگاه نظارت
حاکمیت قانون، تفکیک قوا و مجموعه ای دیگر از عناصر و اصول تشکیل دهنده ی نظام حقوق اساسی باید مهیّا شود تا نظارت،به معنای مدرن، پا به عرصه ی وجود گذارد، کارکرد مورد انتظار را نتیجه دهد و ، در حقیقت، اهّمّیت آن آشکار شود. و نظارت تنها عنصر تشکیل دهنده نظام حقوق اساسی نیست، به موجب حاکمیت قانون است که امور عمومی بر اساس قواعد کلّی، نمایان می‌گردد. تا جایی که بدون نظارت حاکمیت قانون در اداره امور عمومی به معنای حاکمیت خواسته شخصی است که عرفاً استبداد نام گرفته است.
با این حال، وجود قواعد عام در عرصه ی عمومی ضرورتاً به معنای نبود انحصارطلبی، خودخواهی، تبعیض و دیگر اَشکال ظلم نیست. تمرکز قدرت سیاسی، که در حقیقت بزرگترین قدرت ممکن در زندگی اجتماعی انسان است. در دستان یک شخص یا گروه، آن هم با توجه به گستره ی وسیع اختیارات و توانایی‌های حکومت، می‌تواند به فساد و حاکمیت قواعدی عام ولی ظالمانه منجر شود و این مهلکه در انواع حکومت ها با درجات مختلف قابل تصّور است. بنابرین، لازم است تمام قدرت حکومت در اختیار یک شخص یا گروه نباشد. افزون بر این، بسط دولت در چند قرن اخیر و تجربه ی فعّالیت های گسترده ی حکومتی نشان داده است که این فعالیت ها یا کارکردها را می توان به چند دسته ی کلّی و نسبتاً مستقل از یکدیگر تقسیم کرد. به گونه ای که، قدرت سیاسی به شعبه های گوناگون تجزیه شده و، «با ظهور مکتب قرارداد اجتماعی نظریه تفکیک قوا مطرح گردید.»[۱۶] تفکیک قوا تا حدی از احتمال فساد و ظلم می کاهد و نیاز به تقسیم کار در دولت را نیز برآورده می‌سازد. پیدا است تفکیک قوا دومین عنصر تشکیل دهنده ی نظام حقوق اساسی است که، با تکمیل حاکمیت قانون، تا حدی به حصول عدالت کمک می‌کند.
البته تقسیم وظایف و اختیارات حکومتی یک تقسیم ذاتی و تخلف ناپذیر نیست. اقتضائات زندگی اجتماعی و ضرورت های مدیریّت منابع و امور عمومی هر یک از قوای حکومتی را مجبور ساخته است وظایف و کارکردهایی را بر عهده گیرد که آشکارا از نوع کارکردهی اصلی ای نیست که به آن قوه سپرده شده است.
تدوین و تصویب آیین نامه های اجرایی از سوی قوه ی مجریّه که، به وضوح، در زمره ی اقدامات تقنینی است، گویای این موضوع می‌باشد. «در این صورت معنای تفکیک قوا، انفصال و پراکندگی یا حفظ تساوی و تقارن مطلق قوا نیست.»[۱۷] قوه ی قانون‌گذار نه وقت لازم را برای تدوین این گونه مقرّرات دارا است و نه به اندازه ی وزارت خانه ها و مؤسسات اجرایی بر اطلاعات و تخصص های فنی ِ ضروری برای وضع مقررّات جزئی، به منظور عملی ساختن قوانین، مسلّط است. از این رو، بنا به ضرورت، اختیار تدوین و تصویب آیین نامه های اجرایی به قوه ای سپرده شده است که، به نحو اولی، اجازه ی وضع قانون ندارد. در همین ارتباط ، می توان به هیئت های تشخیص و حلّ اختلاف کار اشاره کرد. هر چند ماهیت قضایی اختیارات و تصمیمات این هیئت ها محل بحث است، با این حال، درست به دلایل یاد شده این امر به دست قوه ی مجریه و با حضور نمایندگان کارگران و کارفرمایان تحقق می پذیرد.[۱۸]
